首先，我想和大家先分享一個觀點，是從政府的開放數據研究院向基礎設施建設委員會的公開信中所提出的觀點，數據是基礎設施，他們在公開信中強烈建議基礎設施建設委員會將數據視為現代社會及其經濟運行的根本基礎設施。基礎設施有三大特性：基礎性、公共性和外部溢出性，接下來分析一下為什么要提出將數據作為基礎設施。

 

數據是基礎設施

 

　　首先是基礎性，數據是我們構建決策以及提供公共服務的重要基礎數據資源。

 

　　然后是公共性，這里包含兩個方面，首先數據的服務對象，應該是全市的范圍。包括政府的部門、單位以及居民，它并不是僅僅針對于一個部門或者是少數人來進行服務。其次是數據連通了各個行業(yè)。

 

　　第三個是外部溢出性，同實體基礎設施，像道路和橋梁具有比較強的外部溢出性，能夠帶來比較大的經濟社會價值。比如說在修建道路和橋梁的時候，它可以帶來貿易的便利性，由貿易的便利性所帶來的價值，應該遠遠超過當初修建道路和橋梁所預期到的價值。同樣，提高對數據的訪問性，通過對數據的利用，我們同樣可以提高數據的外部溢出性，它所產生的價值應該比我們數據采集時所預期的價值要高。

 

　　現在包括政府單位，應該說內部都有很多的數據寶藏，對這些數據寶藏的充分利用，可以帶來很高的經濟價值，這些價值不僅僅對于數據的擁有者，同樣對于其他團體來說也是非常有價值的。比如手機數據的運用，運營公司對于手機數據的應用可以定位無線電發(fā)射的位置；零售商可以利用這些手機位置來分析店面的選址位置和營業(yè)的時間；政府可以用手機數據來做應急響應預案等等。

 

　　我們平常的基礎設施像道路、橋梁，它的主要作用是讓我們吃的飽、穿的暖、生活更加美好。對于數據基礎設施，可以讓我們生活的更加智能化，它存在的主要目的，是讓重要的數據可以盡可能的讓人們獲取和利用。數據基礎設施可以幫助我們辨別出那些比較有意義的數據。同時提高數據的可訪問性和提高數據的可重用性來挖掘數據寶藏，釋放數據價值。

 

 

　　數據基礎設施將成為21世紀的競爭優(yōu)勢，我們也都知道政府部門是數據資源主要的集散地和數據資源進一步開發(fā)的主力。統(tǒng)計數據顯示，政府所掌握的信息資源超過90%，如何挖掘數據寶藏，這個就需要我們強化數據基礎設施的構建。首先，在這里也是提出一個最為基礎的工作，就是要建設政務信息資源的目錄體系，通過梳理政務信息資源，確定資源一系列屬性，編制政務信息資源目錄。

 

　　要提高數據的可訪問性，這里從兩個點來說。首先讓數據開放來確保數據的授權協(xié)議，允許任何人來訪問、使用和分享這些數據。第二個讓數據可用，通過政策法規(guī)來促進數據的可訪問性。當然，對于提高數據的可訪問性，前提是保障數據安全。

 

　　要將數據視為資產，同時加強對數據資產的管理能力，在這里我們要明確，我們并不是發(fā)現數據和從中獲取價值，我們是創(chuàng)造并維護數據，通過分享數據來增加其價值。對政務信息資源目錄體系的建設是作為搭建數據基礎設施的基礎工作，為什么這么說呢？剛才也提到了，對于數據基礎設施，它最重要的目的是挖掘數據寶藏，釋放數據價值。大家都知道現在的數據應該說分散在政府的各個部門，也就是說寶藏是在各個部門里面都分散存在的。

 

政務信息資源目錄體系"尋寶圖"

 

　　我們要去挖寶先要有一個尋寶圖，首先得知道要挖的這些寶藏，想要的數據是在哪些部門里面有，這個是政務信息資源目錄體系主要的定位，它充當了尋寶圖的作用。簡單來說，尋寶圖告訴你，你想要的數據在哪里。但是它又不具體存儲數據，也不是說它不是存儲的盒子，只是給你一個方向性的指引，告訴你想要的數據在哪里，這個部門有哪些數據，哪些數據是可以共享的，哪些數據是可以開放的。如果說你想要這個寶藏，就要進行到下一步，就是數據的交換，比如說通過搭建共享交換大平臺，將數據都存儲在平臺上，然后供各個部門來進行數據的交換。

 

　　國家層面對于政務信息資源目錄體系的建設，在這幾年也是給予了大力的支持，從2002年關于我國電子政務建設發(fā)展的指導意見中明確提出，要研究和設立電子政務信息資源目錄與交換體系。在2004年，關于加強政務信息資源開發(fā)利用工作的若干意見中，也提出了要建設政務信息資源目錄體系和交換體系，加強政務信息資源的開發(fā)利用，同時支持和鼓勵政務信息資源的公益性開發(fā)利用。

 

　　在2015年關于運用大數據加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見中，也明確提出要建立政府信息資源的管理體系，統(tǒng)籌推進政府信息資源的建設、管理和開發(fā)利用。

 

　　2016年關于政務信息資源共享管理辦法中則明確了三點，將其歸納為三種分類，落實三項任務。首先是明確對政務信息資源進行定義，確定三個分類分為不予共享、無條件共享和有條件共享三類。第二個就是要落實三項任務，其中包括最主要的任務是編制資源目錄。同時，在2016年關于全面推進政務公開工作的意見中，也是提出要實施數據資源清單的管理，來強化國家政府數據的統(tǒng)一開放。

 

　　我們對政務信息資源目錄體系的概念進行了概括，政務信息資源目錄體系是按照統(tǒng)一的標準規(guī)范，對分散在各級政務部門、各領域、各地區(qū)的政務信息資源進行整合和組織，形成可統(tǒng)一管理和服務的政務信息資源目錄，實現政務信息資源規(guī)范管理、共享交換和信息服務，為使用者提供統(tǒng)一的政務信息資源發(fā)現和定位服務。

 

　　按照政務信息的應用屬性，目錄體系又可以分為幾個類別，一是部門的政務信息資源目錄，這里面又可以分為部門的業(yè)務目錄，部門的信息共享目錄，以及部門的信息公開目錄。第二個是政務基礎信息共享目錄，包括自然人、法人、空間、地理、宏觀經濟的基礎信息目錄。第三個是政務主體信息資源的共享目錄，包括應急指揮主體、城市管理主體、綜合治理主體，以及社會救助主體。不同的目錄在編制過程當中，覆蓋部門范圍和操作方法應該有共性，也有個性。

 

政務信息資源目錄體系架構圖

 

　　上圖是對政務信息資源目錄體系的架構進行展示：它主要包括基礎設施層，軟硬件環(huán)境和網絡基礎設施。上面一層是數據資源層，包括政務信息資源庫、政務信息資源核心元數據庫，以及資源目錄、服務目錄等。目錄服務的功能層，主要的功能包括對編目服務、注冊服務、目錄的發(fā)布服務、目錄的查詢服務、目錄的維護、用戶管理以及交換接口。最上面是目錄服務的展現層，也就是說各個部門或者說大眾查詢展現層，包括內部的網站，交換的平臺，開放的平臺。包括一些其他的應用。同時為了保障目錄體系的規(guī)范化管理，它還會涉及到保障層，包括對于目錄的運維管理，以及目錄一系列的標準規(guī)范，如信息資源編碼規(guī)范，以及元數據的規(guī)范等等。

 

　　對于政務信息資源目錄梳理和編制工作的主要意義，我們將其歸納為三點：政務管理、信息共享和信息化工作。首先，對于政務管理來說，通過對政務信息資源的梳理，可以清楚的了解到部門的核心業(yè)務是什么，核心業(yè)務產生的資源是什么。對于信息共享來說，可以比較清楚的認識到部門的內部以及跨部門的一些信息共享的需求是什么，并且可以根據需求的梳理，編制出信息資源的需求目錄。通過梳理我們可以得到比較全面的政務信息資源的地圖，可以比較清楚的看到，哪些信息是可以向社會公開的，哪些信息是在部門之間公開的，哪些是部門內部應用的。第三個是對信息化工作的意義，通過對信息資源的梳理，我們可以看到數據有哪些系統(tǒng)支撐的，哪些數據已經進庫，核心業(yè)務的信息化水平如何，對于下一步跨部門信息系統(tǒng)的集成，也是可以起到很大的作用。比如說未來要新建系統(tǒng)，是不是可以看一下，這個系統(tǒng)一些功能是不是可以通過已經有的應用系統(tǒng)去進行整合或者說改造，它的數據又是可以從哪些系統(tǒng)來獲取等等。

 

　　政務信息資源目錄體系的建設重點解決了3W1H的問題。第一個是WHAT，全面梳理摸清底數可以知道這個部門有什么數據。第二個是WHERE，通過對政務信息資源科學合理的分類，可以對它進行比較精準的導航、檢索、定位、發(fā)現，可以知道想要的數據在哪里。第三個是WHO，可以比較清楚的知道，這些數據資源是由誰提供，誰想使用它。第四個是HOW，通過對政務信息資源規(guī)范管理，可以明確未來如何發(fā)布、如何查找、如何維護、如何更新、政務信息資源目錄。

 

 

　　國內的一些省市在政務信息資源目錄體系建設中進行了積極的探索，這里重點講四個案例：

 

　　浙江省政務數據資源目錄體系的建設：通過推進省級單位和設區(qū)市政府部門政務信息資源目錄體系梳理，整合現有各類跨部門數據交換體系，構建公共數據統(tǒng)一共享交換平臺，建設全省統(tǒng)一的政府信息資源管理服務系統(tǒng)和電子證照歸集庫，建立跨部門數據采集、共享校核機制和比對、清洗機制，實現信息資源共享管理。

 

　　上海市構建市區(qū)兩級聯動模式：上海市在2016年開始探索開市區(qū)兩級聯動開放政府數據，鼓勵區(qū)(縣)政府參照市級政務數據資源共享和開放推進模式開展數據資源目錄編制、數據開放和平臺建設等工作，并與市級形成有效對接，構建市區(qū)兩級聯動模式。

 

　　四川省提供數據交換的基礎設施：規(guī)定省級政務云和信息資源目錄只提供數據交換的基礎設施，不匯聚部門的數據，也不落地部門的數據，數據的支配權和歸屬權仍然屬于相關部門，來設置信息共享的權限，建立政府數據開放網站。

 

　　佛山南海區(qū)利用數據資源目錄高效開放數據：佛山南海的數據開放平臺是基于數據資源目錄來建設，各部門預先設置本部門數據資源目錄中數據集的“開放”等級，數據開放平臺直接讀取位于“開放”等級的數據并向社會公眾提供下載。

 

 

　　業(yè)務導向是以單位的業(yè)務職能為主要切入點，技術導向則是以已經建設落地的應用系統(tǒng)和數據庫為主要的切入點來編制資源目錄。思路方面，業(yè)務導向的主要思路是從機構職能到業(yè)務事項，然后梳理出資源。技術導向則是從已經落地的應用系統(tǒng)去梳理出業(yè)務主線，從業(yè)務主線再梳理出信息資源。

 

　　業(yè)務導向比較大的優(yōu)點，因為它是從業(yè)務來出發(fā)去梳理，它可能涵蓋的比較全面，能夠涵蓋到各個部門比較全面的業(yè)務。它的缺點是成本比較高，見效的比較慢，調研周期比較長。對于技術導向來說，優(yōu)點就是見效快。因為所梳理的信息資源已經全部落地，可以去導出它的數據結構或者察看它的技術文檔等等這樣的方式來梳理它的信息資源。缺點就是沒有辦法全面認識業(yè)務，因為所梳理的資源是已經上系統(tǒng)的這部分業(yè)務，有些業(yè)務可能現階段還沒有上系統(tǒng)，這一塊如果以技術導向的思路去做，就沒有辦法把這一塊數據涵蓋進來。

 

　　所以說在做信息資源目錄編制的時候，應該說比較好的方式就是業(yè)務導向加技術導向取長補短，兩者結合這樣去做。我們也根據實踐對業(yè)務導向和技術導向的實施步驟做了梳理，首先業(yè)務導向，第一步是編制編目標準規(guī)范，像剛才所說的，第一步就是要將信息資源的編碼方案以及元數據的標準規(guī)范，把規(guī)范編制好。

 

業(yè)務導向實施步驟

 

　　第二個就是要確定梳理范圍，這里的梳理范圍應該包含了三個層次，首先是確定梳理部門的范圍，這個也資源目錄的類型息息相關。如果做各個部門的政務信息資源目錄，勢必要把所有的部門都調研到。如果做法人庫和人口庫基礎信息目錄資源，去調研法人和自然人相關的部門。第二個層級是確定信息集覆蓋范圍，是要覆蓋部門的全部業(yè)務，還是主要業(yè)務。第三個層級是確定字段的梳理范圍，開展信息資源的調研工作，編制調研方案，發(fā)送調研表，然后上門調研等這樣的形式去開展。第四是梳理部門的業(yè)務職能，通過部門的三定方案、權責清單等梳理。第五是深度分析拆解業(yè)務事項，分析每一個業(yè)務事項辦理的提交材料，以及輸出的材料，進行深度的分析、拆解。第六是清洗合并相同或者是相似的數據集。第七是對數據集的歸類。比如說要做城市管理的主題數據庫，如果說前期將各個部門的信息資源都梳理完了，下一步就是對城市管理類的數據集進行歸類。第八是編制資源目錄。

 

　　技術導向的實施步驟同業(yè)務導向的實施步驟有幾個地方的差異，主要是第四、第五，第四個我們要了解系統(tǒng)功能，整理業(yè)務屬性，通過線上調研察看系統(tǒng)的方式，來了解系統(tǒng)的功能。第五個是按照系統(tǒng)的業(yè)務主線來梳理信息資源。比如說剛才所說的通過查看技術文檔，導出數據結構等方式來進行梳理，下面都是一樣的。

 

　　政務信息資源梳理和編目是長期復雜的工作。在具體操作過程當中有幾個需要注意的點，首先領導重視是關鍵，因為政務信息資源涉及到的部門比較廣，只有領導重視，將其作為一個一級工程去抓，做的結果可能比較好。第二個是業(yè)務人員是主力，政務信息資源目錄的編制，同部門的業(yè)務職能息息相關。只有工作在一線的業(yè)務人員，他們對本部門的業(yè)務職能最為清楚，同時對于哪些業(yè)務有相應的系統(tǒng)，也是最為了解的。然后是試點先行，穩(wěn)步推進，采取從簡到難的原則，先選擇幾個部門，先進行一個試點編目，再總結一些經驗推廣到其他部門。然后是構建長效機制，比如說加強培訓等等。

 

 

　　國脈互聯政務信息資源梳理的案例非常豐富：

 

　　舟山：建立了“四統(tǒng)一、兩清單”，以業(yè)務梳理為核心，從業(yè)務事項——信息資源——應用系統(tǒng)的順序進行梳理，建立全市55個部門的“數據資產清單”和“基礎數據庫的資產清單”；

 

　　徐匯：從與部門核心業(yè)務和數據相關的已建應用系統(tǒng)和數據庫入手進行資源梳理，與核心業(yè)務相關的已建應用系統(tǒng)入手，最后推導到相關業(yè)務事項；

 

　　南寧：業(yè)務梳理與應用系統(tǒng)數據梳理兩者相結合，通過業(yè)務和應用系統(tǒng)的對比，最終得出全市80個部門數據資源清單；

 

　　佛山：提出數據銀行體系的構建理念，管理層面，建立一套完善的數據生命周期管理制度，制定全市統(tǒng)一數據規(guī)范和標準，技術層面，通過改進現有數據共享平臺技術缺陷等，以逐步完成數據銀行的各系統(tǒng)功能建設；

 

　　普陀：編制《公共服務事項目錄清單》，以公共服務公平、可及為目標，對全區(qū)公共服務事項進行全面梳理，梳理內容細分為辦理類和非辦理類（單位名錄類、場館信息類、普通信息類）；

 

　　河北：主題數據梳理，城市管理梳理，對城市建筑物情況、城市部件、市容管理、城市綠化管理等資源進行梳理；社會救助梳理 ，對最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等資源進行梳理。