提要：政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個國家治理體系中最為重要的一個子系統。政府治理現代化是現代化整體性變遷進程的一個重要組成部分，同時又是現代化的重要推動力量。研究國家治理現代化，就必須研究政府治理現代化和政府治理改革與創(chuàng)新。文章對政府治理的概念進行了梳理，對政府治理現代化的內容進行了剖析，介紹了政府治理評估研究的進展，將西方國家政府治理現代化歷程區(qū)分為兩次現代化并加以分析。在此基礎上，本文總結了新中國成立后特別是改革開放以來中國政府治理現代轉型的進展，探討了我國在政府治理現代化過程中存在的不足和問題，最后就深化政府治理改革、推動政府治理現代化提出了自己的構想。
責任編輯：admin
政府治理在國家治理中處于核心地位，是整個國家治理體系中的一個最為重要的子系統。研究國家治理現代化，就必須研究政府治理現代化和政府治理改革與創(chuàng)新。什么是政府治理及其現代化，如何進行政府治理評估，如何推進政府治理改革，這些都是需要探討的基本問題。
一、政府治理的概念
“政府治理”(Government Governance)一詞是中國學者在20世紀90年代末引入“治理”(Governance)概念過程中頻繁使用的一個概念，在中國語境下有其特定含義。要想理解“政府治理”的含義，需要對三組概念進行辨析。
(一)統治(Government)和治理(Governance)。俞可平指出，統治是政府依靠壟斷性的國家權力對社會進行控制，治理則是各個社會主體運用公共權威來維護社會秩序。他認為統治和治理有五個方面的區(qū)別：(1)權威主體不同。統治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力；治理的主體則是多元的，除了政府外，企業(yè)、社會組織和公民都可以成為治理主體。(2)權威的性質不同。統治是強制性的；治理可以是強制的，但更多是協商的。(3)權威的來源不同。統治的權威來源就是強制性的國家法律，治理的來源除了法律外還包括各種非強制的契約。(4)權力運行的向度不同。統治的權力運行向度是自上而下的，治理的權力可以是自上而下的，但更多是平行的；(5)兩者作用的范圍不同。統治所及的范圍以政府權力所及的領域為邊界，而治理所及的范圍則以公共領域為邊界，后者比前者要寬廣得多。從統治走向治理是人類政治發(fā)展的普遍趨勢，“多一些治理，少一些統治”是21世紀世界主要國家政治變革的重要方向[1]。
(二)公司治理與政府治理。公司治理理論研究在公司所有權與管理權相分離的情況下，如何建立起委托方對代理方有效的激勵和約束機制，以解決代理方背叛委托方利益利用經營管理權謀取自身利益最大化問題。政府治理中同樣存在主權與治權相分離所引發(fā)的委托代理問題，如何建立起委托方對代理方有效的激勵和約束機制以解決官員群體濫權謀私斂財自肥的腐敗問題和特權問題是政府治理需要重點關注的問題[2]。
(三)國家治理與政府治理。國家治理主要表現為政府治理但又不能完全等同于政府治理，市場治理和社會治理都構成現代國家治理體系的重要組成部分。市場治理主要依靠價格機制和競爭機制來調節(jié)供需關系，引導企業(yè)在實現利潤最大化過程中提供商品和服務增進社會利益。社會治理主要依靠志愿機制和自治自律機制來動員資源、提供社會服務以及約束社會成員和社會組織行為以增進社會利益。政府治理則主要以合法的強制性力量為后盾來動員資源、約束行為、提供公共服務以增進公共利益。
從上述三組概念的辨析中可以看出，政府治理的概念有其獨特的含義。筆者在上述辨析基礎上提出了政府治理的定義：政府治理是政府聯合多方力量對社會公共事務的合作管理和社會對政府與公共權力的約束的規(guī)則和行為的有機統一體，其目的是維護社會秩序，增進公共利益，保障公民的自由和權利①。由此可見，政府治理有兩個面向：一是政府內部管理的效率和政府對社會的治理的有效性，它屬于有效治理的范疇，以行政效率高、治理能力強大的政府為基礎；一是政府治理行為的正當性，它屬于民本治理(古代)或民主治理(現代)的范疇，以社會對政府的約束的有效性為基礎。
政府治理理論主要研究政府治理模式、政府治理結構、政府治理機制、政府治理工具、政府治理能力、政府治理評估等問題。政府治理模式主要是考察政府對社會的治理模式，包括政府依靠自身組織對社會的獨自治理、聯合多方力量的共同治理等。政府治理結構側重于考察政府治理中的權力配置方式，如集權結構與分權結構等。政府治理機制側重于研究政府治理過程各環(huán)節(jié)的運行機制，如人治還是法治，常態(tài)化還是運動式治理，封閉神秘還是開放透明等。政府治理工具側重于探討政府實現自身治理目標的方式和手段，如強制還是引導等。政府治理能力則是考察政府履行自身職能的能力，如資源提取能力、政策規(guī)劃能力、行為規(guī)制能力、提供服務能力、控制腐敗能力等。政府治理評估側重于對政府治理的結構、過程、產出或績效展開評估，以衡量政府治理質量或政府質量。政府治理模式、政府治理結構、政府治理機制、政府治理工具都可歸入政府治理體制的范疇。與此相對應的則是政府治理能力的范疇，它體現著政府治理主體執(zhí)行政府治理制度和運用政府治理工具的水平。政府治理理論關注政府治理的現代化，倡導通過政府治理改革建立現代政府治理體制。
對政府治理與發(fā)展、秩序和轉軌等因素關系的研究表明，政府治理狀況關系到發(fā)展、穩(wěn)定、改革的成敗，政府治理極為重要。世界銀行專家丹尼爾·考夫曼等人通過定量研究發(fā)現，發(fā)展中國家的治理質量影響著這些國家的經濟績效，治理狀況的改善可以顯著地改善這些國家的經濟績效。我國學者張弘、王有強通過對政府治理能力與經濟增長關系的定量研究發(fā)現，在較低收入階段政府治理能力的提升與經濟增長的相關性并不明顯，但在較高收入階段政府治理能力的提升對經濟增長則具有明顯的促進作用，換言之，到了較高的收入階段，較低的政府治理能力則可能成為經濟進步的掣肘[3]。國際上有關失敗國家(Failure State)和軟政權(Soft Government or Weak Government)的相關研究表明，政府治理的失敗，會導致一個國家陷于內戰(zhàn)或動亂之中，甚至導致一個國家的分裂或解體。而政府治理能力的軟弱則會導致政策規(guī)劃能力和政策執(zhí)行能力的貧乏、法紀的軟約束，其結果是犯罪率居高不下，叛亂動蕩頻發(fā)，社會穩(wěn)定受到嚴重威脅。一些學者對中俄政府治理能力與轉軌績效的比較研究表明，俄羅斯激進轉軌導致政府治理能力衰退，由此對俄羅斯經濟增長產生了長期的負面影響，普京上臺后改善中央政府治理能力的努力對經濟增長則產生了積極的影響。而中國在漸進轉軌中，中央政府保持了強有力的治理能力，同時對政治體制進行了漸進的邊際調整，這些都有力地促進了中國經濟的長期穩(wěn)定增長。這些都說明，改革期間有一個治理能力強大的政府權威存在，乃是經濟增長和發(fā)展的制度基礎和前提[4]。
經過本土化改造的中國政府治理理論范式吸收了西方治理理論在政府、市場與社會的互動關系框架中所探討的多中心治理、網絡化治理和整體性治理的合理內核，雙方之間具有一定的共通性。但與西方治理理論指向公共治理的理論范式有所不同，經過本土化改造的中國政府治理理論范式有其獨特性。它凸顯了政府(包括黨委)在由政府、市場和社會等多元治理主體組成的治理格局或模式中處于核心和主導地位，培育市場、培育社會組織，增強市場機制和社會機制，既是提高政府治理能力的需要，又是政府的一項重要職責。政府治理又不同于政府管理，它為市場和企業(yè)、公民和社會組織參與公共治理開辟了權威空間，提供了機會和資源，因此它具有高度的開放性。政府治理的理論范式促使人們關注政治中的委托代理關系，促使人們關注政府內部的政治—行政過程，有助于把政治學和公共管理學研究融合起來②。
二、政府治理的第一次現代化
20世紀90年代以來在西方興起的治理理論，既是對70年代末至80年代興起的政府改革運動的理論總結，又是一種新的治理現代化的理論范式，其核心是形成一種新的政府治理理論。它實際上是對近代以來形成的現代政府體制的一次“再現代化”或“后現代主義”改造，是在政府現代化基礎上的政府治理現代化，也可以稱之為政府治理的第二次現代化。因此有必要將近代以來西方政府治理的第一次現代化與20世紀70年代末以來西方政府治理的第二次現代化的努力聯系起來加以考察，從而加深對政府治理現代化問題的理解。
西方政府治理的第一次現代化實際上是沿著民主治理和有效治理兩個方向展開的。
近代以來，西方資產階級在領導民眾開展反對君主專制主義政權的民主革命過程中，逐漸建立起民主政治制度，實現了政府治理的民主化。他們高舉“主權在民”的民主旗幟，反對“君權神授”思想，從思想上瓦解了君主專制主義的正當性。在“沒有代表權就不納稅”口號的鼓舞下，代議制機關在與王權的斗爭中逐漸取代王權成為政府的控制者，政府的預算開支、提高稅率與開征新稅、機構的設置與廢止、重要法案的通過都需要征得議會的同意，政府成為代議制政府而非國王的政府。在王權與議會的斗爭中，憲法日益成為各方公認的最高權威，隨著法院逐漸脫離王權而獨立，司法權逐漸取得了與行政權并立的地位，立法權、行政權、司法權的分立與制衡原則最終確立，將政府置于憲法和法律的約束之下，政府成為立憲政府或法治政府。在代議制政府和立憲政府原則確立的過程中，政黨取代國王成為代表民眾控制政府的工具，各類政黨在議會內外發(fā)展起來并為爭奪對議會和政府的控制權而展開競爭。政黨政府取代國王的政府成為政府的常態(tài)，執(zhí)政黨向議會或選民負責的責任政府體制隨之確立。隨著自由的、競爭性的普選權的最終實現，進入20世紀以來西方各國政府相繼成為民選政府。政府治理的民主化，在人類歷史上第一次將社會對政府的約束從依靠統治者的道德自律和臣下規(guī)勸的軟約束轉化為制度的硬約束。代議制機關對政府的約束、憲法和法律對政府的約束、政黨政府的責任制約束、選舉制度對政府領導人的約束，使政府向社會負責、為民眾服務從民本主義的理想訴求轉化為民主治理下政府及其官員的內在要求。
近代以來西方政府的有效治理是在民族國家建設的過程中逐步完成的，最重要的成果是按照現代科層制(Bureacracy，又被譯為官僚制，鑒于官僚和官僚主義在中國語境中具有貶義，科層制稱謂更加中性，因此本文采用科層制的譯法)原則對政府組織的改造，即建立起現代科層制政府?？朔胤礁髯詾檎е碌氖袌龇指罹置娼⑷珖y一的市場的要求，推動著西歐諸國中央集權的全國性政府的形成和鞏固。軍事現代化過程中科層制組織所表現出來的效率，家族式企業(yè)向現代大型企業(yè)組織的過渡中科層制組織和職業(yè)經理制的采用，都使得科層制組織成為政府組織改造的理想目標。韋伯對現代科層制組織的研究在這一過程中發(fā)揮了重要的推動作用。韋伯根據組織權威的類型將組織分為三種形態(tài)：神秘化的組織形態(tài)中的權威是“超凡魅力型”權威，它是對領導者的人格魅力、品格和行為的狂熱崇拜和絕對服從；傳統的組織形態(tài)中的權威是“傳統權威”，表現為世襲制和家產制，憑借原有的慣性起作用；合理化—法律化的組織形態(tài)中的權威是“法定權威”，它基于合理、合法的規(guī)章制度，以組織內的各種規(guī)則作為領導權威的基礎。人們相信擁有權威的人在法律規(guī)則下有發(fā)布命令的權力，且發(fā)布的命令都要受規(guī)章制度的約束。建立在這種合理—合法的權威基礎上的組織被稱為現代科層制組織。韋伯認為，現代科層制組織具有以下八個特征：(1)組織內部職責分工明確，組織手段和組織目標相匹配。(2)組織內部實行嚴格的層級化管理，建立了明確的上下級命令—服從關系。(3)組織內部成員之間關系是理性的，處理組織委托事務不帶個人感情色彩，嚴格按規(guī)則和程序辦理，表現出非人格化特征。(4)官員在任命前要經過專業(yè)培訓，取得相應資格后才能參加行政管理工作。(5)建立行政管理檔案制度。(6)公私財產分開，辦公場所同住所分開，行政管理班子同行政管理的物資和生產完全分開。(7)根據才能選拔人才。根據考試成績或專業(yè)資格證書招聘人員，根據評資或業(yè)績決定職務升遷。(8)組織內部按照規(guī)則和程序進行控制，組織成員要嚴格遵守法令和規(guī)章制度，照章辦事。韋伯認為，具有上述特征的現代科層制組織是最合理、最有效率的組織形式[5]。韋伯被稱為組織理論之父。他的理論對后世產生了重大影響。西方國家先后按照韋伯的科層制組織原則，對政府組織進行了改造，建立起現代科層制政府，告別了國王家產和公產不分、國王私仆與國家公仆不分，帶有職位世襲和傳統權威特征的前現代政府組織形態(tài)。[page]
在政黨政治的發(fā)展過程中，競選獲勝的政黨往往把政府的職位當做戰(zhàn)利品由本黨成員來瓜分，形成了所謂的“政黨分贓”體制。每次新的政黨上臺執(zhí)政后，都要大規(guī)模更換政府職位的任職者，由此導致政府政策的非連續(xù)性，政府管理的非專業(yè)化，政府官員行為的短期化和政治投機行為盛行，人事任用中的腐敗現象日益猖獗。從19世紀中后期以來，英美兩國政府率先對政黨政治的泛化所造成的政黨分贓體制進行了改革，區(qū)分了政治和行政，限制了政治的邊界，將職業(yè)政治家和職業(yè)文官分開進行管理，建立了現代公務員制度。政治家作為一種將公眾意志上升為國家意志并加以表達的職業(yè)，由民意代表(議員)、民選和政治任命的政府領導人構成，他們通過連選連任的激勵約束機制來開展自己的政治職業(yè)生涯。行政管理則是對國家意志的執(zhí)行。它被承認為一種具有專業(yè)技術含量的事務性管理職業(yè)，職業(yè)文官(又稱事務類或業(yè)務類公務員)則通過考試錄用、考績晉升、專業(yè)培訓、職責法定、常任制來保障其職業(yè)生涯的穩(wěn)定性，進而保障行政管理的專業(yè)性。職業(yè)文官作為政策的執(zhí)行者，要不折不扣地執(zhí)行職業(yè)政治家確定的政策，接受職業(yè)政治家的領導，同時又不受黨派更迭影響，在履行職責過程中保持“政治中立”。相應地法官也成為一種專門的職業(yè)。為保證司法的公正性和獨立性，法官普遍實行無過錯終身任職制、高薪制和職業(yè)資格制度等。繼英美之后，其他西方國家也都先后建立了現代公務員制度，實現了政治和行政的適度分離。20世紀初以來，建立在政治與行政二分法基礎上的經典公共行政理論開始作為一門獨立的科學發(fā)展起來。
現代科層制政府和現代公務員制度的建立提高了政府治理的專業(yè)化水平和行政效率，從而提高了政府對社會的管理的有效性。政府治理的第一次現代化在民主治理和有效治理方面建立了基礎性的制度設施，保證了對公共權力的剛性約束，保障了公民的自由和權利。意義非常重大。但這時政府對社會的管理還是一種政府的獨自治理，是一種建立在命令—控制基礎上的科層式治理，政府尚未重視聯合社會力量進行合作管理。同時政府治理的民主化程度也有待進一步提高。公民除了參與選舉以及依靠議員和代議制機構表達意見外，對政府治理過程的了解和參與明顯不足。對行政管理專業(yè)性的強調和相對封閉的政府內部決策過程，在很大程度上排除了公民對行政決策的參與。
三、政府治理的第二次現代化
第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀60年代以來，西方公共行政理論經歷了一個從經典行政理論向新公共行政理論、新公共管理理論和新公共服務理論發(fā)展演進的過程。1968年興起的新公共行政理論倡導將社會公平而不是將效率當做公共行政的核心價值，倡導民主行政，倡導建立回應性強、應變靈活、顧客導向的政府組織形態(tài)等，為公共行政學的發(fā)展作出了貢獻。新公共管理理論是20世紀80年代以來興起于英美等西方國家的一種新的公共管理理論。新公共管理理論提倡顧客至上的價值理念，主張政府的職能是“掌舵”而非“劃槳”，倡導在政府管理中引入競爭機制，強調追求效率，建議改造公務員制度增強其政治敏銳性，推動創(chuàng)建有預見性和事業(yè)心的政府。該理論成為20世紀80年代以來興起于西方的行政改革的重要指導思想之一。新公共服務理論則是一些學者在對新公共管理理論的反思中提出來的。這些學者認為，公共管理者應該集中精力于承擔為公民服務和向公民放權的職責，他們的工作重點應該是建立具有較強整合力和回應性的公共機構。
自上世紀中葉開始，西方發(fā)達國家普遍實行“福利國家”制度。但上世紀六七十年代以來，石油危機、經濟滯脹、政府財政危機、公共服務效率不彰等因素疊加，導致社會普遍不滿，政府治理變革提上議事日程。人們開始從政治上批判“福利國家”，推崇自由市場的價值，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源并且做出相應的制度安排。公共企業(yè)的私營化、公共服務的市場化、公共部門之間的競爭、公共部門與私人部門之間的競爭，廣泛進入西方國家的政府改革策略。市場化改革，既為政府減負，也要求政府放權。私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進的管理方法，成為政府管理創(chuàng)新的可行選擇。1980年，撒切爾政府推行以縮小政府規(guī)模和進行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府(“公民憲章運動”)、布萊爾政府(“第三條道路”)繼續(xù)推進政府改革，進一步發(fā)揮市場化作用；新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍本的改革；加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為《加拿大公共服務2000》的政府改革指導性綱領；美國于1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”(National Partnership for inventing Government)。這些改革的共同特征在于，努力發(fā)揮市場機制在公共服務供給中的作用，積極借鑒私營企業(yè)管理技術和方法，提升政府管理能力和公共服務能力。發(fā)源于西方發(fā)達國家的政府改革在全球范圍內產生了廣泛的回響。
上世紀90年代以來，在吸收新公共管理理論、公司治理理論和全球治理理論并總結發(fā)達國家政府改革實踐基礎上，以公共治理為研究對象的新的治理范式應運而生。它是對第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達國家為應對信息化等后工業(yè)社會的挑戰(zhàn)而展開的政府治理的第二次現代化努力的理論總結，同時又對現實生活產生了深遠的影響。這種新的治理范式論述的內容范圍廣泛，涉及政府治理模式變革、政府治理工具更新、政府治理結構優(yōu)化、政府治理機制完善、政府治理技術革新等諸多內容，我們分別加以論述。
(一)政府治理模式的變革。曾凡軍在總結相關研究的基礎上指出，西方政府治理模式經歷了一個從科層式治理經過競爭性治理和網絡化治理走向整體性治理的變革取向。19世紀末以來，西方國家建立起現代科層制政府，依靠科層化的政府組織對社會進行獨自的治理并獨立承擔福利服務的供給職責，命令—服從和命令—控制的規(guī)制關系在政府治理中占據主導地位。20世紀70年代末期以來，西方國家政府財政漸感難以獨自承擔福利服務供給之責，福利多元主義思想興起。同時過度的政府規(guī)制也抑制了市場和企業(yè)的活力。政府工作效率不高也備受非議。英、美、德、新西蘭等西方國家開始努力引入競爭性治理的新模式。競爭性治理模式強調將市場的競爭激勵機制和企業(yè)的管理管理手段引入公共部門，減少政府規(guī)制，激發(fā)市場活力，提高政府工作效率，建設“企業(yè)化政府”和“競爭型政府”。隨著信息技術的發(fā)展和福利多元主義的興起，在福利服務供給等方面，政府治理逐步變成一個由多元行動者組成的互動網絡，網絡中的多元行動者通過談判與協商達成共識采取集體行動。網絡化治理是“看得見的手”(政府)與“看不見的手”(市場)的“握手”?？茖邮街卫碚喜蛔?，競爭性治理缺乏協調，網絡化治理轉嫁責任。針對上述弊端，“整合性治理”的新模式應運而生。“整合性治理”注重整體性和系統性，通過實行整體性的預算體系、大部門式治理、公私部門和不同層級的整合、建立單一的中央數據庫、整合性的無縫隙服務等來解決多中心治理所帶來的服務裂解和功能碎片化等問題，努力建設“整體性政府”。在競爭性治理和網絡化治理等多中心合作治理基礎上走向注重整合的整體性治理，代表著政府治理模式的一種新趨向[6]。政府在新的治理模式中的作用是合作伙伴關系的促成者，公共治理的掌舵者，多元行動者的協調者，公共價值的推動者。
(二)政府治理工具的更新。政府治理工具是為達成政府治理目標所采用的行動策略和方式。面對信息化和全球化的挑戰(zhàn)，最近20多年來，各國政府治理工具的選擇和創(chuàng)新出現了一些新的特點：公共服務的市場化機制得到重視和廣泛應用；重視非營利組織的作用，強調自愿機制和自我服務機制；進行規(guī)制改革，放松規(guī)制，變命令—控制式的規(guī)制為以績效為基礎的規(guī)制[7]；在社會事務的治理過程中，強化信息溝通機制和行政指導等[8]。正如薩拉蒙所指出的那樣，新公共管理運動所推動的政府治理模式的變革意味著以往由政府官僚機構直接提供的公共服務越來越多地轉由與政府合作的第三方部門如私營企業(yè)、非營利組織等來提供，“第三方政府”或“間接政府”要求政府更加注重運用間接性政府治理工具實現自己的治理目標。間接的政府治理工具對管理、責任和正當性都構成了挑戰(zhàn)。公共問題的解決需要依靠廣泛的協作關系而非僅靠政府所能解決，政府治理代替政府管理成為新的理論范式意味著政府關注的重點應當從機構和項目轉移到工具的選擇上、從管理科層機構轉移到管理網絡、從公私部門的對立轉移到公私部門的跨界協作、從命令與控制轉移到談判與協商、從管理轉移到賦能。[9]在當今世界，政府治理工具的創(chuàng)新已經成為提高政府治理績效和能力的重要途徑。
(三)政府治理結構的優(yōu)化。政府治理結構是協調政治委托人與代理人之間的責、權、利關系的一系列制度安排[10]。第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達國家在優(yōu)化以政治委托—代理關系為核心的政府治理結構方面做出了不懈的努力。在選民與民選政治家之間的政治委托—代理關系中，通過建立選區(qū)辦公室、定期與選民見面、政治捐贈信息公開、政務公開、選舉罷免機制等一系列制度安排，加強了選民對民選政治家的激勵和約束。兩次選舉之間，議會作為民意代表機關強化了對行政機關的監(jiān)督，通過設立各種專門委員會、強化審計監(jiān)督、設立議會行政監(jiān)察專員制度、建立議會研究咨詢機構和統計分析機構等加強了對政府的監(jiān)督。政府領導人通過建立政策咨詢顧問機構任命外部專家擔任顧問、開放高級公務員遴選渠道、強化行政監(jiān)督、適度擴大政治任命的范圍等制度安排加強了對職業(yè)文官的政治控制。司法機關則通過建立抽象行政行為的司法審查制度和違憲審查制度加強了對立法機關和行政機關的制約。通過實行地方分權和地方自治等分權化改革，強化了地方民眾對地方政府的監(jiān)督與約束。
(四)政府治理機制的完善。政府治理機制伴隨于政府治理的全過程。政府治理過程是政府根據公民的利益訴求，運用公共權力制定和執(zhí)行公共政策，通過多種方式提供公共物品，解決公共問題以滿足公民基本需求的過程③。
政府治理機制是規(guī)范政府治理過程中公民參與行為和政府政策實施行為的規(guī)則和程序的總稱。實行參與式治理和強化對公共權力運行過程的規(guī)則和程序約束是西方發(fā)達國家完善政府治理機制的基本方向。參與式治理倡導公民參與政府治理過程特別是參與決策過程，建立政府與公民及社會組織的合作、協商和伙伴關系，增加公民在決策過程中的發(fā)言權和問責度④。為推動參與式治理和有效約束公共權力的運行過程，制定行政程序法加強行政程序制度建設成為許多國家的普遍做法。美國、德國、西班牙、奧地利、葡萄牙、日本和我國澳門地區(qū)等都制定了專門的行政程序法。行政程序制度通常包括信息公開制度、決策聽證制度、公告評論制度、合法性審查制度、決策責任追究制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、書面記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度、救濟制度等程序性制度⑤。程序具有獨立價值以及程序正義與實質正義并重的理念在第二次世界大戰(zhàn)后逐漸傳播開來并得到人們的普遍承認。
(五)政府治理技術的革新。第二次世界大戰(zhàn)后西方發(fā)達國家在政府改革過程中廣泛采用了企業(yè)管理的技術手段和信息通信技術等新技術對政府治理進行“流程再造”，提高了政府治理的績效。在建立企業(yè)化政府過程中，企業(yè)的戰(zhàn)略管理、目標管理、全面質量管理、績效管理、人力資源管理、薪酬管理、財務管理等方面的技術被引入公共部門管理中并導致政府工作流程的重組，提高了政府工作的效率。隨著信息社會的悄然到來，在政府治理過程中引入信息技術，改造政府的組織結構、權力和責任配置結構和工作流程，實行電子政務(E-Government)并最終走向電子化治理(E-Governance)。汪玉凱、杜治洲將電子政務的發(fā)展區(qū)分為四個階段，即以組織為中心的電子政務(側重于政策的執(zhí)行)、以公眾為中心的電子政務(側重于為公眾提供政務服務)、以組織為中心的電子化治理(側重于建立標準的網絡組織便于決策)、以公眾為中心的電子化治理(側重于發(fā)展決策中的公民參與技術，增強政府的回應性)。他們指出，美國已經進入從第三階段向第四階段的轉化時期，而中國尚處在從第一階段向第二階段的轉變時期[11]。電子化治理已經成為政府治理的一種重要的新形態(tài)。政府治理技術的革新和新技術的采用在促進政府治理變革方面正發(fā)揮著越來越重要的影響。[page]
四、政府治理評估
20世紀90年代以來，隨著治理理論的興起和流行，治理評估也開始流行起來。最早進行治理評估的是一些著名的國際組織，如聯合國開發(fā)計劃署、世界銀行、經濟合作與發(fā)展組織等，隨后一些重要的國際非政府組織和西方發(fā)達國家也開始進行治理評估工作。這些治理評估除了世界銀行的世界治理評估圍繞政府治理質量展開評估外，基本上都是圍繞民主治理、公共治理、人文治理等更加寬泛的國別治理問題開發(fā)和應用治理評估指標，或者是圍繞某一特定問題如人權、腐敗、自由等而展開專項治理評估⑥。中國國內學術界在進入21世紀后也開始關注治理評估問題。除了治理相關的各類評估指標外，國內學術界圍繞民主治理、公共治理、善治、國家治理先后開發(fā)出多套治理評估指標體系或評估框架，其中比較有代表性的是俞可平教授所率領的中央編譯局研究團隊所開發(fā)的中國國家治理評估框架和天則研究所所開發(fā)的中國省市公共治理指數，前者在聯合國開發(fā)計劃署支持下吸收了國際上治理評估的價值理念和科學方法，同時根據中國國情研制而成，后者以主觀評價為主對各省市公共治理狀況進行了多次實際測評，產生了一定的社會影響⑦。
世界銀行以政府治理質量為評估對象，開發(fā)出了一套綜合性的世界治理指標體系，并從1996年起開始進行實際測評，產生了廣泛的影響。這套指標的研制者認為政府治理包含三個維度，這三個維度是：政府的選舉、監(jiān)督和更替過程，政府有效制定和實施合理政策的能力，公民和政府對經濟社會互動制度的遵守。每個維度分別用兩個綜合指標來定義，即：發(fā)言權和責任性、政治穩(wěn)定性和無暴力，政府效能、監(jiān)管(規(guī)制)質量，法治水平、腐敗的控制。這套指標是從失效的角度來定義每一個指標的特定“治理”內涵的⑧。這套指標盡管存在著缺乏時序可比性等缺陷，但卻是迄今為止編制最嚴謹、使用最廣泛的政府治理質量評估指標。
臧雷振和徐湘林認為，政府質量(Quality of Government)概念要優(yōu)越于政府組織績效、治理與善治、國家能力與國家建設等“競爭性概念”。政府組織績效評估過于離散化和單一化，治理和善治評估具有很強的主觀評價色彩，國家能力與國家建設評估容易忽視社會力量在國家建設中的作用。因此他們主張將政府質量評估指標作為國家治理的結構性指標來運用，以期綜合反映中觀層面的國家治理結構和過程。但對政府質量的內涵、特征與構成要素，學者們的看法卻并不一致。有的學者強調政府質量是政府提供政策和實施政策質量的反映。有的學者則強調政府質量表達了政治權力運行中的公正性特征。有的學者認為政府質量的構成要素應當包括：公共精神、良好的政策制定、信息公開、善的原則、法治、效率和穩(wěn)定性等。福山提出衡量政府質量的四種路徑：程序性測定，如現代科層制標準；國家專業(yè)化運用資源的能力和水平；產出水平；行政機構自主性。還有的學者主張從腐敗控制、公平、政府效能、產權保護、法治等變量出發(fā)測量政府質量[12]。政府質量評估過于強調政策制定和執(zhí)行等輸出端的公平和效能等變量，對輸入端的公民參與關注不夠，不完全符合政府治理評估應當重視民主治理和有效治理、政府治理輸入端和輸出端的要求。而世界銀行的政府治理質量評估指標則較好地兼顧了這樣兩個方面的要求。
政府治理評估除了綜合性的政府治理質量評估外，也可開展政府治理績效評估、政府治理現代化評估、邁向善治的政府治理評估等多種角度的評估，這些評估各有其不同的功用。
(一)政府治理績效評估。政府治理績效評估就是對政府治理目標的實現程度進行評估。政府治理的目標可以確定為可持續(xù)的發(fā)展、生活質量的普遍提升、可持續(xù)的穩(wěn)定?？沙掷m(xù)的發(fā)展是經濟和社會的協調發(fā)展、均衡發(fā)展和發(fā)展具有可持續(xù)性。政策質量影響著發(fā)展的質量。生活質量是指人們各方面的需求得到滿足的程度。生活質量的普遍提升有賴于社會公共服務特別是社會福利服務的均等化和質量的不斷改善。公共服務的質量影響著生活質量?？沙掷m(xù)的穩(wěn)定，需要公民的自由和權利得到法律的保障，需要公民及其組織對政策過程的參與和支持，需要公民具有高度的安全感和公平感。公共權力的運行質量包括開放性、公正性和廉潔性等則影響著社會政治穩(wěn)定的可持續(xù)性。政府治理績效評估側重于衡量一個國家在實現政府治理三大目標方面的績效。政府治理質量評估則是對影響政府治理績效的諸變量的具體狀況的評估，具體包括：政策質量、公共服務質量、公共權力運行質量。政府治理績效評估有助于反映特定國家的政府治理狀況的優(yōu)劣。
(二)政府治理現代化評估。政府治理現代化的評估標準包括民主化、法治化、制度化、高效化等四大標準，前兩個標準指向民主治理的面向，后兩個標準指向有效治理的面向。(1)民主化。政府治理結構的設計和運行在政治委托—代理關系中體現了民主授權和民主監(jiān)督問責的原則。選民和民選政治家包括政府領導人和民意代表之間建立了選舉授權和選舉問責機制。代議制機關和政府之間建立了組成政府的授權和監(jiān)督政府、更換政府的問責機制。(2)法治化。政府治理過程應當體現限制政府權力和維護公民自由權利的有機統一。憲政法治是政府和公民之間的一種約定，公民授權政府進行管理，政府承諾保護公民權利。法治化是通過在政府內部建立規(guī)則和程序的最高權威地位實現政府內部控制的法治化，同時政府對經濟社會的規(guī)制須依法而行實現法治化，公民擁有各種權利救濟手段。(3)制度化。各類治理主體如中央政府、地方政府、市場和企業(yè)、社會組織、公民和社區(qū)等在政府治理模式中的地位和作用及其相互關系都有相應的法律規(guī)定，實現了制度化，避免了互動過程中不必要的摩擦和內耗。(4)高效化。政府治理現代化意味著優(yōu)質高效地履行自身的職能，如經濟社會監(jiān)管職能、公共服務職能等?？梢酝ㄟ^創(chuàng)新治理工具、更新治理技術、增強治理主體能力來提高政府治理效率和效益，更好地為公民服務，為社會服務。一個現代化的政府治理體系是一個政府治理能力強大高效、公共權力運行約束有力的政府治理制度體系。政府治理現代化程度反映著一個國家的政府治理制度體系和治理能力即制度執(zhí)行能力的現代化程度?？梢詮恼卫磉^程各環(huán)節(jié)的功能性制度角度確定政府治理制度體系和制度執(zhí)行能力的具體內容，具體應包括12個方面的要素即公民參與制度、精英錄用制度、政治整合制度、政治決策制度、執(zhí)法司法制度、公共財政制度、行為監(jiān)管制度、社會福利制度、公共服務制度、評價反饋制度、監(jiān)督問責制度、控制腐敗制度以及這12個方面制度的執(zhí)行能力?？蓮恼{查診斷制度文本與制度實際執(zhí)行情況之間的差距來評估政府治理制度體系和治理能力的現代化程度，尋找薄弱領域和薄弱環(huán)節(jié)，提出改進政府治理制度和治理能力的建議。
(三)邁向善治的政府治理評估。治理改革的目標是邁向善治。所謂善治是良好的治理的簡稱，它強調國家與社會、政府與公民對社會公共事務的合作管理，其目的是克服治理失效，促進社會公共利益最大化。善治即包括它所倡導的核心價值體系，即參與性、透明性、法治、責任性、效能、回應性、公正、廉潔、合法性、和諧，同時也應在政府治理主體和政府治理制度中體現出來?？山⑦~向善治的政府治理評估指標體系，以監(jiān)督測量政府治理改革的實際進展，對政府治理改革發(fā)揮鞭策和警示作用。具體評估框架見表1[13]。
五、政府治理現代化在中國：進展與不足
西方發(fā)達國家政府治理經歷了兩次現代化，第一次現代化經歷了數百年的時間建立了現代政府治理體制的基本制度如代議制政府、立憲政府、政黨政府、民選政府、科層制政府、職業(yè)文官制度等，奠定了民主治理和有效治理的制度基礎。第二次現代化始于第二次世界大戰(zhàn)后特別是20世紀60年代后，其中既有對現代政府治理體制的進一步完善，也有對政府與行政的分離、科層制政府、職業(yè)文官制度等政府組織結構和人事制度的超越。20世紀90年代后新的治理理論的提出則是適應了福利國家遭遇危機和信息社會悄然到來的新的現實，它是在超越第一次政府治理現代化成果基礎上提出的政府治理進一步現代化的新構想，同時反映了第二次世界大戰(zhàn)后西方國家政府治理改革的新實踐。
1949年新中國成立后特別是改革開放以來，中國在政府治理現代化方面進行了不懈的努力，政府治理轉型取得了長足的進步。
(一)政府治理理念的更新。新中國成立到改革開放前很長一段時間內特別是在“文革”期間，中共曾奉行“以階級斗爭為綱”的方針，強調政權是“鎮(zhèn)壓之權”，強調政治的統帥地位，政府統治的理念處于主導地位。改革開放后，執(zhí)政黨和政府的工作重心轉向經濟建設，強調效率優(yōu)先兼顧公平，政府管理的重要性凸顯出來，政府統治的思想逐漸退居次要地位。中共十六大后，中共日益強調科學發(fā)展與社會和諧，公平正義的價值日益受到執(zhí)政黨和政府的重視，服務型政府成為政府建設的目標，“以人為本”成為基本的執(zhí)政理念。以公眾為中心、公平為導向的政府治理理念逐漸取代了以往過于重視效率的政府管理理念而成為主流話語。
(二)政府治理模式的變革。無論是政府統治還是政府管理，政府都是唯一的主體，依靠暴力為后盾的強制性力量自上而下來實現自身目標。經過30多年的市場化改革，市場和企業(yè)的力量日益壯大，社會組織得到了一定的發(fā)展。經濟社會現代化引發(fā)了大量的社會問題需要解決。政府所掌握的資源和信息有限。在解決社會問題方面尋求市場和企業(yè)與社會組織的協助成為一種明智的選擇。政府治理模式的變革率先在社會領域發(fā)生。執(zhí)政黨在和諧社會建設過程中提出，在社會建設和管理領域，要形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的現代社會治理體制并為此積極推動社會組織管理體制改革。這實際上是一種新型的政府治理模式，在這種新型的政府治理模式中，黨委處于領導地位，政府承擔主要責任，但同時為市場和企業(yè)、公民和社會組織參與政府治理開辟了空間，提供了機會，承認了市場和企業(yè)、公民和社會組織參與政府治理過程的主體地位和協同作用。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國家治理概念后，新型的政府治理模式有望從社會建設和管理領域擴展到其他領域，市場治理和社會治理在國家治理體系與政府治理的互相補充作用得到承認。
(三)政府治理結構的調整。改革開放前中國的政府治理結構表現出高度集權的特征。改革開放的過程是一個執(zhí)政黨和政府主動放權和分權以調動社會各方面積極性的過程。政府向國有企業(yè)放權，培育市場機制，鼓勵個體戶、私營企業(yè)和外資企業(yè)發(fā)展；政府推動社會組織去行政化，積極培育民間組織，為社會組織參與社會建設和管理提供資源、機會和空間，體現了向民間組織放權的思路。在政府內部治理結構上，中央對地方進行行政性分權，調動地方政府發(fā)展經濟的積極性；各級黨委在牢牢保持自身領導權前提下，主動地和有限度地向人大、政府、法院、檢察院等各類政權機關以及工會、共青團、婦聯等群團組織放權，保證它們能夠依法履行自身職能。政府治理結構調整表現出從高度集權的政府治理結構走向主動放權、集分結合的政府治理結構的趨勢。但分權化改革的成果特別是政府內部治理結構上的分權化改革并未上升為法律。
(四)政府治理工具的革新。改革開放以來，隨著利益的多元化和分權化改革的深入開展，各級黨委和政府在治理工具的選擇上有了重要的變化。政府治理工具有直接性程度之分、強制性程度高低之分。為了調動其他治理主體的積極性，減少阻力，直接性治理工具和強制程度高的治理工具的使用頻率在減少，政府更喜歡使用間接性治理工具和強制性程度低的治理工具。企業(yè)、社會組織、公民為了維護自身合法權益，通過行政訴訟、申請行政復議、申訴等法律手段維護權益行為日益增多，對公正執(zhí)法、司法公正的要求也越來越高。這些對政府治理工具的選擇的影響越來越大。重視運用法律手段實現政府治理目標，強調依法行政、依法治理、程序正當成為政府治理工具選擇方面的一個重要趨勢。
(五)政府治理機制的進步。這些年來，政府治理機制的進步主要表現在三個方面，即政府治理過程的公開化、程序化、電子化。20世紀80年代以來，政務公開日益受到重視，《政府信息公開條例》的頒行實現了政務公開的制度化，保證了公眾的知情權，便利了公眾參與政府決策。法治國家目標的提出和法治建設的推進，促使人們日益重視決策程序、執(zhí)法程序、司法程序等政府治理過程的程序性制度建設，政府決策行為、執(zhí)法行為、司法行為的程序性約束逐步加強。信息社會的悄然到來，促使政府和公眾都日益重視運用信息技術手段實現自身目標，電子政務建設不斷提速。電子政務在優(yōu)化固化政府工作流程以約束公共權力運行、方便快捷全天候地服務公眾方面正在發(fā)揮著越來越重要的作用。[page]
中國盡管在政府治理現代化方面取得了長足的進步，但在政府治理現代化的基礎性制度設施建設方面仍嚴重滯后，遠遠沒有完成政府治理現代化任務。
(一)人大和政協機構存在制度性缺陷，履行代議和協商功能不充分，對政府的監(jiān)督問責乏力。新中國成立后，中國建立了全國和地方各級人民代表大會和政治協商會議等現代民意代表機關和各界別代表政治協商機構，這些機構本應發(fā)揮利益表達、代議協商、監(jiān)督政府等功能。人大和政協在改革開放后機構得到恢復，地位和作用逐步加強。但人大的立法功能履行得最好，政協的參政議政功能履行得較好，其他規(guī)定的功能履行情況并不好。人大代表和政協委員人數過多，每年的會期太短，人大代表和政協委員并非一種專門的職業(yè)而是一種兼職，缺乏連選連任的職業(yè)激勵機制。人大代表和政協委員作為選區(qū)選民的民意代表和所在界別的利益代表的角色意識不強，履職情況缺乏考核監(jiān)督。人大和政協會議每年會期最長兩個多星期，會議期間按地區(qū)編組由地方黨政領導人或行業(yè)系統領導人擔任代表團團長呈現出行政化的開會方式以及眾目睽睽下的表決方式等，這些都不利于人大代表和政協委員自由發(fā)言、討論和辯論，不利于人大和政協充分履行審議、評議的職能。人大缺乏行政監(jiān)察和經濟審計的專門機構，缺乏嚴格控制政府預算的預算審查監(jiān)督制度，缺乏對政府的不信任表決機制，這些都直接影響到人大對政府進行監(jiān)督問責的力度。由于在政府治理過程的輸入端缺乏專職的民意代表以及代表制機關利益表達不充分，公民的利益表達渠道不暢，利益表達效果不彰，公民才會轉而通過信訪、集體行動、網絡媒體等方式表達自身利益需求和意見。由于人大和政協對政府決策過程和政府治理產品質量缺乏有效的監(jiān)督問責和約束機制，政府部門利用行政審批權和資源配置權設租、機構升格機構編制擴張、部門利益法制化、行政性經費居高不下等現象屢禁不止，愈演愈烈。
(二)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權集中于各級黨委及其主要領導人手中，責任政府體制難以形成?，F代政黨是社會和公眾控制政府的工具，政黨通過掌握政府組成權而建立起政黨政府，政黨政府同時也是責任政府，政黨政府通過向代議制機關負責最終向社會和公眾負責。當代中國的國家政權是共產黨親手締造的，共產黨通過黨組制、黨管干部制度、紀律監(jiān)督制度等制度安排將整個國家政權置于自己的全面而直接的領導之下。這是一種政黨國家體制而非政黨政府體制。國家政權內部人大對政府、法院和檢察院的授權和監(jiān)督問責的制度為虛，黨對國家政權各機關的授權和監(jiān)督問責制度為實。在黨委決策政府執(zhí)行、黨的職能部門決策政府職能部門執(zhí)行、黨政聯合決策聯合部署等諸多制度安排下，黨委及其職能部門擁有決策權而無須為其決策承擔法律責任，政府及其職能部門沒有決策權卻需要為決策失誤承擔責任。人大難以對作為決策主體的黨委及其職能部門進行監(jiān)督問責，法院和檢察院也難以對決策失誤的黨委及其職能部門當事人追究法律責任。在黨委集體決策、常委分工執(zhí)行、紀委在黨委領導下進行監(jiān)督的黨內領導體制下，黨委主要領導集決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權于一身，對黨委書記的決策失誤缺乏有效的監(jiān)督問責機制。對黨委書記及黨的職能部門的監(jiān)督問責只能來自上級黨委及其職能部門，這樣行政層級越高決策失誤的問責約束就越薄弱。
(三)憲法和法律的權威性不夠，對公共權力運行的約束力度不強?，F代政府是法治政府。法治是法律的統治，憲法和法律具有最高的權威性，政府及其官員運作公共權力的行為受到憲法和法律的有力限制和約束，公民的自由和權利受到法律的有力保障。在政黨國家體制中，黨的領導和依法治國之間存在一定的張力。依法治國必然要求依法治黨，將黨的領導權及其運行過程置于憲法和法律的限制和約束之下。加強黨的領導則要求黨的領導處于至上地位，具有最高的權威。在最高權威之爭中，黨的領導處于支配地位，負責實施法治的力量處于從屬地位。人大、政協、政府、法院和檢察院在黨組制、黨管干部和派駐紀檢監(jiān)督機構等黨的領導體制約束下，首先要接受黨委領導，其次才是依法履行各自職能。公共權力運行的發(fā)動權和制動權都掌握在各級黨委手中，黨委和黨紀對公共權力運行的約束力度強于法律約束的力度。而在黨委掌握了決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權的情況下，黨規(guī)黨紀對黨委書記的約束的力度要弱于上級黨委約束的力度，由此必然會留下法紀監(jiān)督約束的“盲區(qū)”和“死角”。
(四)選舉授權和問責的層級太低，約束力度有限?，F代政府是民選政府。民眾通過定期舉行的自由的、競爭性的直接選舉實現對政府及其領導人的選舉授權和選舉問責。中國到目前為止，直接選舉的層次過低，范圍太小。直接選舉的層級和范圍主要限于基層自治組織和基層黨組織，地方政府層級尚未實現直接選舉。在通過人大代表選舉政府領導人的過程中，只有對副職領導實行差額選舉，被差額對象具有陪選的性質，人大代表缺乏自由選擇的權力。人大代表直接選舉的層級雖然擴大到縣區(qū)級，但卻嚴格限制候選人的產生方式和彼此之間的公開競爭，選民對候選人的了解不多，自由選擇的余地不大?？h級以上人大代表都是通過間接選舉的方式產生的。由于直接選舉的層次過低，范圍過小，選舉缺乏競爭性，民眾通過選舉向各級政府及其領導人授權和問責的范圍十分有限，無論是民眾還是各級政府領導人的民選政府意識都不強。政府領導人缺乏向民眾負責任的強烈動機，濫用權力欺壓百姓侵害群眾利益、以權謀私斂財自肥的瀆職、腐敗和不正之風由此而愈演愈烈。
(五)政府組織形態(tài)受家國同構的影響，合理—合法的科層制組織程度不足。韋伯提出的科層制組織的概念，針對的是家族式企業(yè)和家產式政府。他將合理化—合法化的組織形態(tài)所行使的權威稱為“法定權威”，它基于合理合法的規(guī)章制度，以組織內的各種規(guī)則作為領導權威的基礎，人們相信擁有權威的人在法律規(guī)則下有發(fā)布命令的權力且發(fā)布的命令都要受到規(guī)章制度的約束，這種基于規(guī)則和程序約束與層級節(jié)制的組織韋伯稱之為科層制組織。這是一種不同于家族式企業(yè)或家產式政府的業(yè)主式管理或家長式管理的新的職業(yè)性管理。[5]中國的政府組織形態(tài)受到了傳統的家國同構的家族式組織形態(tài)和家長式管理的影響，尚未真正建立起合理化—合法化的科層制組織形態(tài)。近些年來中國雖然建立了層級節(jié)制的命令—服從關系，擁有各種內部控制的規(guī)則和程序，但在實際運作中離理性化—合法化的科層制組織的要求相去甚遠。各級各部門領導人的權威是一種類似于家長的無限權威或絕對權威而非“法定權威”，上級領導人在任命下級領導人和推動工作開展時要求“一把手負總責”，一把手對所管轄的地區(qū)或部門承擔著無限的責任，這種無限的責任和負總責的要求，迫使一把手將組織內各種權力集中于自身，唯有集中起組織內近乎無限的權力才能擔負起無限的責任，這無疑會突破法定權威的限制。各級各部門領導人在單位體制中對單位成員也承擔著類似家長的無限責任，要幫助單位成員解決各種各樣的困難和問題，改善其待遇，從而贏得單位成員的愛戴和擁護。這種雙重無限責任都要求他將組織內的各種權力都集中于自己，家長制和一言堂因此盛行。單位體制內上下級關系還表現出恩蔭—忠誠的人身依附關系，上級領導將職位當做一種有價值的資產賜予下屬并自主決定是否庇護特定的下屬，下屬唯有以對領導的個人忠誠和服從來換取職位的安全感。規(guī)則和程序對組織領導人權威的約束因此被軟化，在下屬的配合下，組織領導人可以通過所謂的“走程序”操縱規(guī)則來實現自己的意圖。組織領導人的決策受到他所處的各種人情關系網的影響下而做出，決策的理性化程度嚴重不足。公共資源在部門和單位支配和使用過程中逐漸變成部門和單位的資產，公私不分，資源浪費嚴重。在人才的招聘錄用和選拔任用中，人情關系的重要性往往超過才能和專業(yè)資格。這些都說明，在建立現代科層制政府方面中國仍有很長的路要走。
(六)現行公務員制度存在內在缺陷，職業(yè)化程度嚴重不足?，F代公務員制度建立在政治與行政二分法基礎上，將民意代表和政府領導視為一種表達國家意志的政治職業(yè)，將日常的行政管理視為一種執(zhí)行國家意志的相對獨立的專業(yè)和職業(yè)，縮小執(zhí)政黨干預政府人事管理的范圍，實現職業(yè)政治家和職業(yè)文官的分類管理，疏通各自的職業(yè)發(fā)展通道，提高各自的職業(yè)素養(yǎng)和能力。中國現行的公務員制度建立在政治與行政融合的基礎上，職業(yè)政治家和職業(yè)文官的職業(yè)發(fā)展道路相同。公務員實行考試錄用考績晉升，事務類公務員通過黨政領導干部選拔任用制度通道可以轉換為黨政領導干部即政務類公務員，下級黨政領導干部可以通過黨政領導干部選拔任用制度通道晉升為上級黨政領導。事務類公務員計劃分為三個序列，即綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員。目前只有綜合管理類公務員區(qū)分了領導職務和非領導職務，劃分了職級檔次和薪酬水平。行政執(zhí)法類和專業(yè)技術類公務員職位分類和職級待遇方案至今沒有出臺。公務員的涵蓋范圍也大大超出了行政管理的范圍，黨群組織、人大、政協、法院、檢察院工作人員都歸入國家公務員行列，參照國家公務員的職位分類和職級待遇來管理。由此導致所有的公務員都比照綜合管理類公務員職位分類和職級待遇方案來管理，競爭領導職務成為公務員解決自身地位待遇的主要渠道。現行的公務員制度導致致力于收集民意、反映民意、表達公眾意志以形成政策議程的職業(yè)政治家的嚴重匱乏。各級黨政領導人忙于日常的政府管理工作而出現官僚化傾向，對民意的敏感度、把握準確度和回應程度大大下降。領導者個人在公務員錄用和晉升上作用的突顯和事務類公務員可以通過黨政領導干部選拔任用通道自由轉換為黨政領導人，導致事務類公務員出現政治化傾向。政治上的忠誠和服從甚至是對各級領導者個人的忠誠和服從成為個人職業(yè)發(fā)展的捷徑，政府管理所要求的職業(yè)操守、職業(yè)精神和職業(yè)能力則出現下降趨勢，公務員群體“官本位化”傾向嚴重而政府管理職業(yè)化程度逐步下降。[page]
六、深化政府治理改革推進政府治理現代化
政府治理現代化是整個國家治理現代化的一個極為重要的組成部分。中國在政府治理現代化方面雖然取得了一定成就，但是政府治理現代化的一些基礎性制度設施建設仍然嚴重滯后，政府治理現代化的任務遠遠沒有完成。要進一步推進政府治理現代化，需要不斷深化政府治理改革，建立現代政府治理體制，增強政府治理能力，提高政府民主治理和有效治理水平。
深化政府治理體制改革的重點任務有以下六項。
(一)完善人民代表大會制度和人民政協制度，強化其利益代表、代議協商和監(jiān)督問責功能。按照我國憲法確定的“一切權力屬于人民”的主權在民原則，人民代表大會是兩次選舉期間代表民眾行使主權的政治委托機構，政府作為政治受托機構或代理機構受其約束和控制并向其負責。人民政協作為各黨派、各界別進行政治協商的機構在我國政治生活中占據重要地位。要實現人大和政協法定職能履行的到位，需要改革完善人大和政協制度。這種改革可分為長期目標和中短期目標，有步驟分階段地實施。中短期目標是實現人大和政協常委的專職化和常委會會議的會期制(每年工作會議的長度不少于180天)，使人大和政協常委會在人大和政協閉會期間履行好人大和政協的法定職權。大部分常委為不駐會的非專職常委使得人大和政協在閉會期間的相關權力轉由主席會議或主任會議集中行使，相關工作由人大和政協工作人員具體操辦，其民意代表性和正當性大打折扣。人大和政協常委專職化后，應編入專門的委員會開展工作，有專用的辦公室，有專門的助手，領取固定的薪酬。為保證人大和政協常委會高水平地履行自己的職權，應建立專門的圖書館，設立政策研究機構和統計分析機構。人大還應建立自己的審計機構和行政監(jiān)察機構，以履行人大對政府的審計監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督權。會期結束后，人大和政協常委回到各自所代表的選區(qū)或界別的辦公室，聽取所代表民眾的意見，協助他們聯絡政府有關部門解決各種問題，努力為民眾服務。長期目標則是改變人大和政協與其常委會并存的雙層結構，取消常委會，在大幅度壓縮人大和政協規(guī)模的同時，實現人大代表和政協委員專職化和建立人大與政協本身的會期制，規(guī)范人大和政協的運行過程和議事規(guī)程，使人大和政協履行職責真正到位。
(二)解決黨政二元結構問題，建立政黨政府體制。在現行的政黨國家體制中，黨委和政府共同掌握政府的領導權和管理權，呈現出一種黨政二元結構。在黨政二元結構中，黨委書記主導著政府及其職能部門領導的組成人選，常委們分工管理著思想文化、政法、審計監(jiān)察監(jiān)督等政府工作，黨委職能部門對政府職能部門要么實行一個機構兩塊牌子的直接管理，要么通過各種領導小組實行對口管理，政府負責具體執(zhí)行黨委常委會的集體決策。這種黨政二元結構導致政府及其職能部門的行政領導權和行政管理權被分割和肢解，其決策權被架空，政府及其職能部門的法定代表人即行政首長有職無權、有責無權，難以充分履行法定代表人的職權，政府本身難以成為一個強有力的政府。行政領導和行政管理上的黨政二元結構，導致黨委和政府及各自的職能部門之間為爭奪行政決策權和行政管理權而展開激烈的明爭暗斗，產生無窮的內耗和摩擦沖突，行政效率極為低下。黨政二元結構還導致決策權主體和決策責任的脫節(jié)，由于決策主體模糊不清，由于黨委集體決策體制中決策責任模糊不清，決策失誤問責制度難以真正落實，決策失誤概率過高，代價巨大。解決黨政二元結構問題，需要各級黨委書記按照民主執(zhí)政、依法執(zhí)政、科學執(zhí)政的原則，通過民主選舉依法擔任各級政府領導人，分工負責政府相關工作的常委進入政府擔任相應副職，黨的有關職能部門與政府合署辦公，黨對政法工作的領導轉變?yōu)辄h對司法的領導。唯有建立政黨政府體制，執(zhí)政黨才能成為一個對人民負責任的和可被問責的現代責任政黨，政府才能成為一個對人民負責任的和可被問責的現代責任政府。
(三)加強程序性制度建設和電子政務建設，以程序和技術約束公共權力。程序和技術可以為公職人員提供一個抵擋各種人情關系的壓力、公平行使權力的有力屏障。程序正當的獨立價值已經得到人們的普遍承認?？梢钥紤]盡快制定《行政程序法》，將信息公開制度、決策聽證制度、公告評論制度、合法性審查制度、決策責任追究制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、不單方接觸制度、回避制度、書面記錄和決定制度、說明理由制度、時效制度、救濟制度等程序性制度上升為行政決策和執(zhí)行過程必經的法定程序。用程序性制度約束行政決策和執(zhí)行行為，同時也是對公民權利的保障，并為公民參與行政決策提供制度化通道。電子政務在再造政府組織結構和工作流程，提高政府工作效率，便利公民參與方面提供了新的技術手段。電子政務建設促使政府理清權力清單，理順工作流程，規(guī)范行政行為，固化運行規(guī)程，從而有效地約束了公共權力。電子政務和互聯網為公民投訴政府及其工作人員的不端行為，反映自己的意見和建議，形成網絡公共輿論，都提供了很好的載體和平臺，促使政府增強對公民意見的回應性和責任感。加強電子政務建設，努力實現電子化治理，代表著政府治理現代化的一個方向。
(四)推進政策過程民主，逐步提升直接選舉的層次。選舉民主是民主政治的基礎性工程。直接選舉的范圍和層次在很大程度上反映著民主政治的發(fā)達程度和水平高低。提高直接選舉的層次可從黨內民主選舉率先做起，逐步向相應層級的人民民主選舉擴展，努力實現黨內民主選舉和人民民主選舉的“二選聯動”，從而實現黨委民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政。在直接選舉面臨著不可控的風險和不確定性需要審慎穩(wěn)妥地逐步推進的同時，需要優(yōu)先大力發(fā)展政策過程民主。群眾路線要求各級黨政領導干部“從群眾中來，到群眾中去”，具體來說就是深入群眾了解群眾的需要，將群眾的意見集中起來形成路線方針政策，再到群眾中去發(fā)動群眾貫徹實施。這實際上是一種政策過程民主，但它仍停留在工作作風和工作方式要求的層面。發(fā)展政策過程民主需要將群眾路線對黨政領導干部決策的基本要求如調查研究、科學論證、反復征求意見、溝通協商、意見落實情況反饋、民主評議等上升為決策必經的法定程序，從而建立實施群眾路線的長效機制。發(fā)展政策過程民主還需要吸收地方政府實行參與式決策和國外實行民主決策的良好實踐，如聽證會制度、民主懇談制度、開放式決策制度、平等協商對話制度等。實現政策過程民主的制度化、規(guī)范化、程序化，有利于充分考慮各方的利益和關切，提高政策質量，減少決策失誤，有利于增強利益相關方對政策的認同和支持，減少政策執(zhí)行過程中的阻力，值得大力加以推動。
(五)加強行政組織法制建設，努力做到各司其職，各負其責。“一把手負總責”的無限責任體制倒逼一把手集中無限的權力。“抓一把手，一把手抓”的自上而下權力運行機制迫使一把手將大大小小各種權力“一把抓”集中在自己手中。在這種權力和責任都向一把手集中的黨政組織生態(tài)中，組織運轉出現“一把手一抓就靈，一把手不推不動”的局面。這種帶有家長制色彩的一把手體制和現代科層制倡導的理性和法治精神相去甚遠。建設現代科層制政府要求加強行政組織法制建設，厘清各類行政組織的職責權限邊界，明確組織內部各種崗位的職責分工，賦予組織領導人以有限的權力和有限的責任，保障不同層級不同崗位的人員依法履行自己職責，依靠行政組織法治推動行政組織運轉，克服靠一把手推動行政組織運轉所帶來的種種弊端。
(六)繼續(xù)推進公務員制度改革，提高公務員整體職業(yè)化程度?，F代政府是專業(yè)政府，公務員隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化是建設專業(yè)政府的關鍵。深化公務員制度改革需要承認政治和行政的界分，按照政治的規(guī)律培養(yǎng)和管理職業(yè)政治家，按照行政的需要培養(yǎng)和管理職業(yè)文官。人大代表及常委、政協委員及常委、各級黨政領導從事民意代表、政治領導工作，屬于職業(yè)政治家(政務類公務員)，應當通過選舉制、連選連任制和政治任命制疏通其職業(yè)發(fā)展通道，同時參照其他國家的標準建立其薪酬待遇體系。行政管理與政治領導一樣是一種專業(yè)和職業(yè)，從事行政管理的事務類公務員需要建立起自己的職業(yè)資格制度和職業(yè)發(fā)展通道。事務類公務員可分為三大類：執(zhí)法監(jiān)管類、管理協調類和專業(yè)技術類。執(zhí)法監(jiān)管類公務員在經濟社會管理一線從事風險程度較高的執(zhí)法監(jiān)管工作，可比照法官序列進行管理，待遇從優(yōu)。管理協調類公務員，可參照職業(yè)經理人階層進行職位分類和設定職業(yè)資格確定職級待遇，如設立總干事、執(zhí)行長、秘書長、行政總裁等高級行政經理職位協助黨政領導人從事管理協調工作，參照企業(yè)和社會組織相應職務確定職級待遇和職務資格并建立職業(yè)晉升通道。專業(yè)技術類公務員可按工作性質不同劃分為政策研究類、專業(yè)管理類和社會服務類三大類。政策研究類公務員可設立高級政策咨詢師、高級情報分析員、高級政策研究員等高級政策研究職位，參照高等院校和科研機構相應職務確定職級待遇和職業(yè)資格。專業(yè)管理類公務員可設立高級會計師、審計師、監(jiān)理師、人力資源管理總監(jiān)、物流管理總監(jiān)、后勤管理總監(jiān)、信息技術總監(jiān)、法律總顧問、高級政工師等高級專業(yè)管理職位。社會服務類公務員可設立高級社工師、政工師、心理醫(yī)師、律師、高級護工等專業(yè)技術服務類職位。事務類公務員的職位設置應當不受其所在的政府組織的行政級別限制，由各級政府根據這些政府機構的工作需要提出設立職位建議方案由同級人大批準實施。其職業(yè)資格參照企業(yè)和社會組織等社會通用的相應職業(yè)資格來確定。其職級薪酬水平應當與組織規(guī)模相同或相近的當地企業(yè)或社會組織大體持平，以保持政府組織對職業(yè)經理人才、專業(yè)管理人才、政策研究人才、技術服務人才的吸引力。對事務類公務員的年終考核需要根據其專業(yè)技術工作成績來確定考核等次，并與其升降獎懲掛鉤。唯有實現職業(yè)政治家和職業(yè)文官的分流，疏通各自的職業(yè)發(fā)展通道，對事務類公務員實現專業(yè)化管理和職業(yè)化升遷，才能提高作為政府治理主體的各類公務員的治理能力，進而提高政府治理能力。
政府治理現代化是整個國家現代化進程的一個重要組成部分，同時又是現代化的重要推動力量。深化政府治理體制改革，建立現代政府治理體制，是實現政府治理現代化的主要途徑，同時也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。
注釋：
?、購埑筛：吞凭贻^早地認識到在我國政府治理應當包括政府代表社會施政和政府及其官員履行社會契約義務這樣兩層含義。有興趣的讀者可參閱唐娟：“政府治理模式變遷：理論范式和實踐績效”，《行政與法》2004年第10期，第7頁。
?、诎鼑鴳椀热藢@個主題有很好的分析。有興趣的讀者可參閱：包國憲、郎玫：“治理、政府治理概念的演變與發(fā)展”，《南京大學學報》(社會科學版)2009年第2期，第1-7頁；包國憲、霍春龍，“中國政府治理研究的回顧與展望”，《南京社會科學》2011年第9期，第62-68頁。
?、蹖φ卫頇C制問題有興趣的讀者可參閱霍春龍：“論政府治理機制的構成要素、涵義與體系”，《探索》2013年第1期，第81-84頁。
?、芰_重譜對參與式治理做了較好的論述。有興趣的讀者可參閱羅重譜：“‘第三條道路’與參與式政府治理模式的構建”，《黨政干部學刊》2008年第3期，第24-27頁。
?、萁靼矊π姓绦蛑贫扔泻芎玫恼撌?。有興趣的讀者可參閱姜明安：“行政的現代化與行政程序制度”，《中外法學》2008年第1期，第33-39頁。
?、迣H治理評估感興趣的讀者可參閱周紅云：“國際治理評估指標體系研究述評”，《經濟社會體制比較》2008年第6期，第23-36頁。
?、邔鴥葘W術界治理評估感興趣的讀者可參閱何增科：“治理評價體系的國內文獻述評”，《經濟社會體制比較》2008年第6期總第140期，第10-22頁；俞可平：“中國治理評估框架”，《經濟社會體制比較》2008年第6期，第1-9頁。
?、鄬@套指標的利弊得失的分析感興趣的讀者可參閱李振志：“政府治理評估中KKZ指標的編制及缺陷”，《統計與決策》2013年第3期，第28-30頁。
【參考文獻】
[1]蔣保信.俞可平：“城管式困境”與治理現代化[J].同舟共進，2014，(1).
[2]劉用銓.政府治理與公司治理中委托代理問題比較及其啟示[J].行政論壇，2007，(1)；曾廣錄.政府治理與公司治理約束機制比較[J].理論界，2008，(7).
[3]張弘，王有強.政府治理能力與經濟增長間關系的階段性演變——基于不同收入階段的跨國實證[J].經濟社會體制比較，2013，(3).
[4]周端明，蔡敏.政府治理能力與轉軌績效[J].當代經濟研究，2009，(4).
[5]吳喜雁.韋伯的官僚組織理論評析及其應用[J].當代經理人，2006，(6).
[6]曾凡軍.西方政府治理模式的系譜與趨向詮析[J].學術論壇，2010，(8).
[7]毛飛.績效基礎管制：一種新型政府治理工具[J].新視野，2003，(5).
[8]鄧蓉敬.信息社會政府治理工具的選擇與行政公開的深化[J].中國行政管理，2008(公務創(chuàng)新專刊).
[9][美]萊斯特·M. 薩拉蒙.新政府治理與公共行為的工具：對中國的啟示[J].中國行政管理，2009，(11).
[10]吳金群，耿依娜.政府的性質：新制度經濟學的視角[J].浙江大學學報(人文社會科學版)，2008，(2).
[11]汪玉凱，杜治洲.電子政務對中美兩國政府治理模式的影響[J].中國行政管理，2004，(3).
[12]臧雷振，徐湘林.國家治理結構性指標研究的興起[J].公共行政評論，2013，(5).
[13]何增科.中國治理評價體系框架初探[J].北京行政學院學報，2008，(5).
