中國(guó)社科院法學(xué)所研究員周漢華，是國(guó)內(nèi)最早研究政府信息公開(kāi)的學(xué)者之一。受原國(guó)務(wù)院信息辦委托，最早牽頭提交了政府信息公開(kāi)條例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)草案。在學(xué)界被稱(chēng)為《條例》起草第一人。
在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，對(duì)《條例》3年來(lái)的實(shí)施情況，周漢華打分并不高。他認(rèn)為：“整體實(shí)施狀況不盡如人意。”
保密法修改帶來(lái)契機(jī)
上個(gè)世紀(jì)末，周漢華與其所在的社科院法學(xué)所，就已經(jīng)意識(shí)到應(yīng)當(dāng)以法律制度作為切入點(diǎn)，突破當(dāng)時(shí)政務(wù)公開(kāi)的政府完全主導(dǎo)性及相伴而生的無(wú)程序無(wú)救濟(jì)等問(wèn)題。
機(jī)會(huì)隨著保密法的修改而降臨。“1997年、1998年，當(dāng)時(shí)國(guó)家保密局想修改保密法。已實(shí)施大概有十年的保密法當(dāng)時(shí)存在的最大問(wèn)題就是定的密太多，定的密級(jí)特別高，定的時(shí)間也很長(zhǎng)。決策層意識(shí)到，保密工作還得和改革開(kāi)放的主旋律和上，政府信息該利用的還得利用。公開(kāi)和保密就是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，保密要想保好，肯定得把公開(kāi)搞好。”周漢華告訴記者。時(shí)任保密法修改顧問(wèn)的周漢華及他所在的社科院，因此投入了信息公開(kāi)研究。“當(dāng)時(shí)不敢叫政府信息公開(kāi)研究，因?yàn)樘舾?，而是叫信息資源的開(kāi)發(fā)利用與管理課題。”
到2001年，出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)。國(guó)務(wù)院信息辦成立，周漢華被選進(jìn)了專(zhuān)家委員會(huì)。“2002年出臺(tái)了關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，提出要制定《條例》，‘政府信息公開(kāi)’的提法第一次出現(xiàn)。有了中央文件明確，這一立法就相當(dāng)于有了尚方寶劍，很快我們就受?chē)?guó)務(wù)院信息辦的委托提交了一個(gè)專(zhuān)家建議稿，建議稿于2002年7月左右送到了國(guó)務(wù)院信息辦，并在全國(guó)征求意見(jiàn)。”周漢華說(shuō)。
依申請(qǐng)公開(kāi)舉步維艱
《條例》自2008年5月1日施行。僅過(guò)數(shù)天時(shí)間，汶川地震就讓《條例》迎來(lái)大考。抗震救災(zāi)中，政府快速全面的信息公開(kāi)，贏得了各界的廣泛贊譽(yù)，《條例》所交答卷令人滿(mǎn)意。但周漢華卻在當(dāng)時(shí)提醒公眾：突發(fā)災(zāi)害背景下的信息公開(kāi)，僅是個(gè)特例，并不等同于常態(tài)下的政府信息公開(kāi)。因此，作為規(guī)范政府日常信息公開(kāi)行為的《條例》，在實(shí)施過(guò)程中，要防止盲目樂(lè)觀。
果然，現(xiàn)實(shí)讓社會(huì)的期待漸漸成為《條例》不能承受之重。周漢華直言：“雖然近年來(lái)政府信息公開(kāi)了不少，但公開(kāi)也暴露了很多問(wèn)題：首先，公布的一些數(shù)據(jù)明顯有水分，經(jīng)不起推敲；其次，民眾想知道的很多信息仍不在公開(kāi)之列，如三公消費(fèi)、拆遷、規(guī)劃、征地之類(lèi)的信息，而公開(kāi)的信息又多為群眾所不關(guān)心的。”這是政府主動(dòng)公開(kāi)信息中所存在的問(wèn)題。
更大的問(wèn)題出現(xiàn)在依申請(qǐng)公開(kāi)上，可謂“舉步維艱”。“行政機(jī)關(guān)在收到公民關(guān)于信息公開(kāi)的申請(qǐng)時(shí)，總有一個(gè)慣性思維：這是來(lái)找茬兒的，這不是你的特殊需求，因此，總免不了要質(zhì)問(wèn)申請(qǐng)人動(dòng)機(jī)。實(shí)踐中大量的申請(qǐng)公開(kāi)因此都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，極個(gè)別的即使能走到行政復(fù)議和行政訴訟這個(gè)階段，也會(huì)因行政機(jī)關(guān)可能給法院施加影響，而多以失敗告終。”周漢華指出。由此，依申請(qǐng)公開(kāi)制度的實(shí)際運(yùn)作結(jié)果在周漢華看來(lái)，與傳統(tǒng)的政務(wù)公開(kāi)已越來(lái)越相似，“這在《條例》已經(jīng)實(shí)施的情況下是非常不好的，有損于政府的信譽(yù)與權(quán)威。”
